自开展公益诉讼工作以来,广安市检察机关探索打造
“智慧检务”,大力推进大数据、人工智能等现代科技在公益诉讼办案中的应用,多措并举破解公益诉讼办案开局难题。
2017年7月以来截至2018年3月,广安市检察机关共立案公益诉讼案件61件,发出诉前检察建议47份,提起刑事附带民事公益诉讼1件。共督促复垦耕地933亩,督促关停造成环境污染的企业1家,整治违法养殖场1个,督促收回被欠缴的国有土地使用权出让金4500余万元,收回人防工程易地建设费68万元。今天根据会议安排,我从三个部分将广安市检察机关开展公益诉讼工作的一些做法,与大家做一分享,不妥之处敬请批评指正。
一、引进信息平台,破解线索匮乏难题
(一)围绕智慧检察建设,搭建信息平台
一是弥补人工筛查线索的局限性。如何发现案件线索是公益诉讼工作面临的共性难题。搭建行政执法与行政检察衔接信息平台,能够改变检察机关以往跑线索、要线索、等线索的被动局面,通过信息化查阅的方式,实现对行政执法信息、检察机关案件信息和网络媒体信息的获取,极大地拓宽了案件线索范围。平台搭建试运行以来,依托平台发现线索功能共立案公益诉讼案件10件。
二是学习借鉴试点地区的成功做法。2017年4月,黄国清检察长带领六个基层院检察长赴吉林考察公益诉讼工作,其中一条经验就是吉林省长春市院已经开始探索利用大数据技术为公益诉讼工作提供支撑,该技术已较成熟,实践中取得了较好的成效。6月,在听取检察机关汇报后,广安市委决定由检察机关牵头,行政执法部门配合建立行政执法与行政检察信息衔接平台。经过近4个月论证与思考,2017年10月,开始与长春嘉城有限公司沟通,提出了建立行政执法与行政检察衔接信息平台。
三是符合智慧检察的发展方向。按照最高检强化大数据战略思维,深化“智慧检务”建设的要求,我们将平台建设纳入了智慧广安建设整体部署中,重点打造行政执法与行政检察衔接信息平台,打破执法信息壁垒,连通执法信息孤岛,实现行政执法一手数据与检察监督的互联互通,支撑行政检察发展,为智慧广安提供检察智慧。
(二)扎实做好平台建设的准备工作
一是科学设置功能。在与软件开发公司沟通中,我们不仅对界面设计、数据结构、功能模块的设计提出具体意见,而且要求在不增加行政机关工作量,同时能够满足对行政检察工作信息采集需求的前提下,合理设置平台功能,确保信息的全面动态传输。由于前期周密协商沟通,共同制定技术攻关解决方案,确保了平台高标准按期建成和试运行。在平台试运行期间,针对平台运行中存在的问题积极与软件开发单位沟通,不断完善平台功能。
二是加强沟通协调。高规格布局,依托依法治市领导小组,组织召开行政执法与行政检察衔接信息平台建设动员会和推进会,市发改委、市国土局等44家行政执法机关和软件开发公司参加会议,行政机关代表在会议上作表态发言,表示要大力配合、积极支持,消除了抵触情绪。为确保行政执法单位的信息数据接入,市院领导与各行政机关分管领导一对一沟通协调并达成共识,部署安排专人负责对接相关具体事宜;市检察院技术处、行政检察处及软件开发单位指派专人,分别与各行政单位进行政策宣讲和技术协调,明确讲解公益诉讼的重要意义、平台运行的便捷功能以及平台不会增加行政机关工作量等方面的内容,向行政机关提出了数据要求并得到登录密码以接入数据。截止目前,对接的12家单位均已将数据接入平台。
三是开展技术培训。为保障平台的顺利运行,由软件开发单位的技术人员对干警进行了专门的技术培训。通过现场演示、操作演练、实际运用、问题解答等方式,使干警熟悉软件运行环境,全面掌握平台运行操作方式和平台基本故障解决办法,为平台顺利运行奠定基础。同时考虑平台运行需要,要求软件开发单位有专人负责处理可能发生的故障。
(三)运用信息平台智能筛选和分析线索
一是打破数据壁垒收集信息。将互联网和行政执法单位系统数据进行了有效采集,只要网络可达、系统可见、数据可见(对接单位只需提供用户名密码)即可自动采集数据,在节省了大量时间的同时也在最短的时间内见到成效。截至今年4月,平台已完成行政执法数据、互联网数据采集10万余条,比如广安市人民政府网站、麻辣社区等,数据类型包括:行政处罚、投诉举报、新闻媒体、司法案件等。收录通用性及地方性法律法规150余个,行政执法单位权责清单1800余项。
二是智能分析研判推荐案源。总结行政检察办案经验,把办案人员的经验,转换为计算机可以识别的语言,不断提炼研判规则,建立研判规则库。平台根据案件类型,抓取关键词句,自动评判打分,根据预警规则,划分预警级别,主动推荐案源。同时,平台知识资源库采用人工智能算法进行多维度的推算,智能推荐案件涉及的法律法规、权力清单、类似案例,辅助检察官高效快捷筛查案源、办理案件。
三是平台运行效果初步显现。截止2018年4月3日,系统自动推荐具有较高成案指数的信息277条,经过对48条线索初步审查,对15条线索进行现场调查,已对10件公益诉讼案件立案审查,对2件案件开展行政违法行为检察监督。其中,谢彬非法占用农用地破坏森林资源案,平台抓取行政机关的行政处罚数据后,根据研判规则,分析出该案具有以下特征:严重破坏原有植被74.85亩,破坏土地类型为林地,占用土地类型为农用地,根据每项的成案指数,系统综合计算出该案的成案指数为1500,具有较高的公益诉讼线索价值进行红色预警,根据管辖原则,主动推送给该区域办案检察官。检察官对该案初查后,认为该线索可以立案办理。目前,该案已作为行政公益诉讼案件报最高检审批。
二、建立指挥中心,破解能力不足难题
为凝聚合力、排除阻力,我们探索将公益诉讼“查、控”两大职能适当分离,实现调查核实的专业化,成立了广安市公益诉讼调查指挥中心。
一是解决资源调配难题。在传统办案中,力量相对分散、各自为战、效率较低,不适应公益诉讼“一竿子插到底”的办案特征。指挥中心主要负责公益诉讼案件调查工作的组织、指挥、协调;统一调配全市公益诉讼办案资源,包括人力、资源、设备等;负责全市公益诉讼案件提办、交办、转办、参办、督办和指定管辖工作;协调跨地域的公益诉讼案件调查协作事宜;部署开展全市性公益诉讼专项活动;对各区市县检察院公益诉讼调查工作进行业务指导等工作,有效整合全市两级院办案资源,实现案件高质高效办理,破除办案阻力。
二是加强指挥中心基础保障。制定《开展公益诉讼联动规则》和《公益诉讼调查指挥中心工作规定》,创建“上下同步指导、横向联动办案”的公益诉讼办案模式,使公益诉讼指挥协调工作有章可循。划分三个公益诉讼工作片区,建立片区联动办案组,每个办案组由两名资深员额检察官负责,对片区范围内公益诉讼案件统一组织、指挥、协调,实现上下一体化的办案。统一协调使用技术装备,指挥中心指导各基层院分别配备了无人机、高清摄像机、执法记录仪等必要调查取证装备,并根据案件需要统一调配使用,提高了技术装备的利用率,做到了物尽其用。
三是调查指挥中心运行顺畅。自调查指挥中心成立以来,积极发挥指挥协调作用,调动全市资源,指导协助基层院案件办理。比如,前锋区院正在办理的非煤矿山系列案件,由于该院办案人员和调查取证设备不足,办案过程中遇到了诸多困难。调查指挥中心立即指派专人与前锋区院组成联合办案组,调动协调其他基层院的办案资源,协助前锋区院办理案件:一方面,组织办案组成员赴华蓥学习华蓥市院办理该类案件的有效做法;另一方面,安排岳池县院的无人机及操作人员协助该案调查取证。在调查指挥中心的组织协调下,该案的办理过程打破了地域界限,实现了资源的优化配置,确保了案件调查顺利进行,有效的提升了调查取证效果。
三、强化机制建设,破解监督刚性难题
(一)争取支持,营造良好外部环境
一是争取党委支持,建立行政执法检察监督机制。把行政检察工作纳入依法治市整体布局,成立行政执法检察监督专项工作组。市委常委、政法委书记任组长,市检察院检察长任常务副组长,44家行政执法机关为成员单位。制定《行政执法检察监督专项工作组工作规则》《行政执法检察监督工作实施办法》《行政执法检察监督专项工作组办公室与成员单位联系办法》等工作规范,建立联席会议制度、专题会议制度,解决与行政机关沟通长效机制。建立了年度工作报告制度、绩效考核工作机制等,保障了行政检察职能有效发挥。建立去函了解情况、重大执法信息移送等措施,确保调查取证无障碍。建立了约谈机制,探索出“能书面不约谈、能约谈不诉讼、能诉讼不移送”监督原则。将行政检察工作纳入党委政府目标绩效考核。考核主要内容为行政执法单位是否配合检察机关调查核实相关情况。目前,全市两级检察院均将行政检察工作纳入当地党委政府年度综合目标绩效考核,极大地增加了检察监督的刚性。
二是完善与行政机关的外部协作机制,构建公益保护合力。充分发挥行政执法部门在专业技术、设备等方面的优势,完善与政府、国土、林业、食药监管等部门的协作配合机制,以联系会议、会签文件等方式加强沟通协调、构建公益保护合力。如岳池县院与县政府法制办、农业局、食药监局、工商质监局、卫计局联合会签了《行政执法电子监督信息管理平台管理办法》,与岳池县法院、岳池县财政局会签《公益诉讼资金管理办法(试行)》,与监察委员会联合签署了《关于公益诉讼与公职人员职务犯罪案件线索双向移送暂行办法》;华蓥市政府、华蓥市院联合出台了《行政执法检察监督工作实施办法》等。
(二)建全调查核实机制,提升办案质效
经过10个月的探索和实践,广安市两级检察机关基本上对公益诉讼调查核实工作形成了“三原则四规则”的机制。
三原则是:一是规划先行,合理布局。开展调查前,制定调查方案,规划调查步骤,确定调查重点。二是精准研判,确定方向。深入分析法律规范,找准相应法律依据,保证调查取证工作有的放矢,调查方向不偏差。三是书证优先,规范先行。公益诉讼调查是以书证为主的证据结构。书证优先应当成为公益诉讼调查遵循的基本原则。
关于四规则,下面以武胜县检察院办理的赛马镇污染案件为例进行介绍:
一是定损。定损即通过调查明晰公益损害情况。该步骤是案件调查的起点。定损需要把握客观性。赛马镇污染案件中,武胜县院第一步到现场初步勘查,初步确定了线索的真实性,拍摄了照片,启动无人机进行了航拍,形成了视频证据。经过分析,确定该地污染由固体废物和生活污水两部分组成,污染事实客观存在。第二步借鉴行政执法部门的力量组织了一次规范的现场勘验活动,测量了具体的污染面积,提取了污染样本。请环境监测机构对水污染样本进行分析,确定了污染的程度。第三步根据污染的情况,提取了武胜赛马镇附近的水流走向图,确定了水污染最终走向,进一步明确了污染的范围。通过以上两步,基本确定了公益损害的基本事实。
二是定责。定责即通过梳理法律职责确定调查对象。该阶段应把握全面性原则。根据定损阶段确定公益损害事实,武胜县检察院全面梳理法律规范,从法律、法规、规章层面,以及四川省、广安市、武胜县三级地方规范性文件,全面梳理各部门职责,结合公益损害切实得到维护的标准及本案相关情况,选择了赛马镇政府应当履行环境综合治理的职责作为监督对象。
三是定违。定违即全面调查违法行为人违法事实。主要内容是调查违法行为人违法行为持续时间长短、违法行为人的基本情况、盈利状况、污染方式种类等全面掌握违法行为人的违法事实。该案中,由于固体废物以及生活污水均由附近居民生产生活导致,因此,武胜县检察院选择了多个附近居民进行了询问,收集赛马镇居民非法堆放固体废物以及偷排生活污水情况,基本摸清了赛马镇对于固体废物以及生活污水处理的现状。
四是定职。定职即全面调查行政机关履职情况。广安市检察机关探索建立了去函了解情况制度与约谈行政机关负责人制度。去函了解情况的优势在于能够将行政机关书面固定为书面证据,避免言辞证据不稳定的缺陷。通过调阅、复制执法卷宗材料、询问行政执法人员、询问相关证人等方式来了解和证实行政机关的履职情况。本案中,武胜县检察院到赛马镇政府询问了相关负责人,了解了赛马镇政府对于污染的综合治理的情况,并运用去函了解情况制度,从书证层面确立了赛马镇不作为的相关情况。
诉前检察建议发出前,武胜县检察院分四步进行了调查,根据调查情况制作了诉前检察建议,该检察建议已于3月21日发出。
(三)开展专项活动,形成监督规模效应
“专常结合,以专为主”,我们注重深化个案监督成效,并通过专项监督发现线索,形成监督规模效应。华蓥院通过国有土地出让金领域专项监督活动,率先立案并发出公益诉讼诉前检察建议3件,共督促行政部门收回国有土地出让金4500余万元,并产生了溢出效应,其他违法行为人主动缴纳土地出让金7000余万元。2018年3月14日,广安市院牵头的华蓥山生态保护专项监督活动已正式启动,川渝两地八家检察院签署联合宣言,共同联手保护华蓥山生态环境。在邻水县检察院开展的“三山两河”专项监督活动、武胜县院开展的违法占用农用地专项监督活动和华蓥市院开展的非煤矿山环境整治活动中,共立案38件,形成了监督的规模效应。
广安市两级检察院将以本次会议精神为指导,进一步贯彻高检院、省院有关公益诉讼的工作部署,努力学习借鉴先进经验和做法,切实把工作抓紧、抓实、抓好,推进广安公益诉讼工作再上新台阶。
