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一份检察建议,如何掷地有声?
时间:2018-10-12  作者:  新闻来源:  【字号: | |
  川报观察记者 任鸿

  建议之力

  ●2015年1月至2018年6月,我省检察机关共制发15458份检察建议

  ●涉及环保、食药、英烈名誉保护等领域

  建议之困

  ●部分检察建议一发了之,没有受到被建议者应有的重视

  ●部分检察建议用词含糊、内容空洞,质量不高

  建议之变

  ●建立检察建议公开制度

  ●部分地区将是否依法落实检察机关检察建议纳入了当地党委政府的目标绩效考核

  最近,巴中市平昌县检察院检察官向仕永对自己的职业有了更强的认同感,这源于他参与制发的一份检察建议。办案过程中,向仕永发现,当地一些地区乱砍滥伐现象多发,于是展开调查,并向平昌县林业局发出检察建议。此后的一个月内,他3次回访,促使县委、县政府下发《关于严禁毁林开荒发展特色产业的紧急通知》,有效制止了类似情况的发生。

  “没想到,一份检察建议的‘能量’如此之大。”向仕永体会到,检察机关参与社会治理,其实有很多“角色”与途径。据介绍,检察建议主要是针对办案中发现的问题提出的,建议有关单位正确实施法律法规,完善社会管理、服务等,以预防和减少违法犯罪。相关统计显示,2015年1月至2018年6月,我省检察机关共制发15458份检察建议。

  “但并非每份检察建议都像平昌县检察院这份建议一样,收到了预期效果。”省检察院法律政策研究室主任吕天奇坦言,部分检察建议存在内容空洞笼统、督促整改无强制性等问题,缺乏“刚性”。

  如何破题?四川省检察机关展开探索。

  

  10月10日,省检察院检察干警正在布置该院最新打造的检察宣告室。今后,检察宣告室将用于公开宣告检察建议。 李向雨摄

  一种无奈 因被“束之高阁”或自身质量不高,部分检察建议影响甚微

  “《宪法》规定,检察机关是我国法律监督机关。检察建议是检察机关履行法律监督职能的必要方式。”吕天奇介绍,在参与社会治理方面,检察建议能发挥积极作用。以公益诉讼为例,全省检察机关一年内发出诉前检察建议上千件,涉及环保、食药、国有财产保护、英烈名誉保护等领域,不少建议起到了很好的监督作用。比如,巴中化成水库、宜宾惠泽水库、自贡小井沟水库等一批城镇饮用水水源地保护区的污染问题,通过检察监督得到明显改善;成都市检察机关建议行政机关加强对“美团”“饿了么”等网络点餐第三方平台的监督管理,有效防范了网络食品消费安全风险。

  “旁观者清,检察机关办案过程中能透过‘第三只眼’发现社会治理存在的问题,而这些问题往往是相关职能部门难以发现或容易忽视的。因此有针对地提出检察建议,对推动社会依法治理非常有益。”四川师范大学法学院副教授甘露说。

  虽然检察建议取得了一定成效,但省检察院常务副检察长张燕飞认为,目前检察建议的能量还很微弱。“主要原因是部分检察建议一发了之,刚性不足,没有受到被建议者应有的重视。”

  遂宁市检察院检察长于强在今年全省高级检察官研讨会上作交流时,也提到了检察建议的"刚性”不足问题。"检察建议中的‘建议’二字,让人觉着可采纳也可以不采纳,要引起被建议者重视,不容易。"于强举例说,检察机关提起公益诉讼制度施行以来,诉前检察建议受到了应有的重视,这是因为有公益诉讼这一刚性制度的支撑——对诉前检察建议,行政机关若到期不回复、不整改,或将被提起诉讼;而一般的检察建议,由于没有刚性制度作后盾,若不被采纳,检察机关也"束手无策"。

  这样的困惑在实践中并不少见。此前,巴中市巴州区检察院发现学校周边存在较多无证经营摊点,向食品药品监管部门发出检察建议,但食品药品监管部门认为这是城管部门的职责,而城管部门认为此事应由食品药品监管部门管理,相关检察建议一直未得到执行。“检察机关与被建议单位之间没有隶属、管理关系,不能形成促使其重视问题整改的压力,因此部分检察建议被‘束之高阁’。”巴州区检察院相关负责人表示。

  此外,省检察院案管办主任刘萍分析认为,检察建议的“能量不强”,还因为部分检察建议自身质量不高,分量不够,影响甚微。据统计,上述15458份检察建议中,针对办案中发现的民生、社会治理领域中普遍性、倾向性问题提出的检察建议,占比不足10%。

  “检察建议的‘能量’应主要发挥在解决普遍性问题、类案上,这样的检察建议质量更高、监督效果更佳。”刘萍说,“还有些检察建议用词含糊、内容空洞,比如笼统地说‘管理不到位’‘制度不完善’‘责任心不强’等,言之无物,难以引起被建议者重视。”

  一次探索 公开检察建议和回复办理情况,让法律监督与人大监督、社会监督、舆论监督等形成合力

  如何增强检察建议的“刚性”?一系列探索在我省检察机关展开。

  8月29日上午11点,在背景写着“船山检察”的宣告室内,遂宁市检察机关第一场检察建议宣告仪式举行。现场,安静严肃,宣告席上坐着身着检察制服的宣告主持人、宣告人和书记员;对面被宣告席上,坐着被建议单位的相关负责人;旁听席上,则坐着受邀而来的各界代表。

  当天,针对一起涉嫌生产、销售假药案中,相关部门行政执法履职不到位、有可能损害公共利益的情况,船山区检察院集中向两部门公开宣告检察建议。“检察建议指出的事实客观、准确,我们将认真研究、整改,按建议要求回复办理情况。”接过检察建议,坐在被宣告席上的船山区卫生计生局相关负责人表示。

  “这样的形式,一是希望提高检察建议的社会知晓度;二是在宣告中释法说理,提高建议的接纳度;三是增强仪式感,强化检察建议的法律属性,增强其权威性。”于强告诉记者,今年6月,遂宁市检察院联合多个部门出台了《遂宁市检察建议宣告暂行办法》,确立了检察建议公开宣告制度,并将落实检察建议的质效纳入党委政府综合目标绩效考核和依法治市考核重要内容。同时,该《办法》规定,必要时,人民检察院可联合人大常委会共同约见被建议单位负责人。

  除了遂宁,我省成都、南充、达州、巴中等地检察机关也就增强检察建议“刚性”展开探索。今年4月,崇州市检察院在全省建成首个检察宣告大厅,主要就检察机关在履职过程中作出的司法决定和监督决定,在检察宣告大厅向办案对象和被监督对象进行宣告。巴中市恩阳区、平昌县等地,将是否依法落实检察机关检察建议纳入了当地党委政府的目标绩效考核。

  在全省层面,近日,省检察院出台《四川省检察机关检察建议公开办法(试行)》(以下简称《公开办法》),要求涉及国家利益、社会公共利益和群众切身利益的倾向性、普遍性、典型性问题的检察建议,除不宜公开的,要以公开送达、发布、宣告的方式公开。同时,以公开为原则,不公开为例外,均要在人民检察院案件信息公开网上公开,并在本院门户网站、“两微一端”上发布。

  “公开检察建议,是希望让法律监督与人大监督、社会监督、舆论监督等形成合力,督促问题解决。”省检察院检察长冯键表示,我省检察机关将定期或者不定期向同级人大常委会专项报告检察建议公开工作,以及被建议单位的整改落实和回复情况,“借力”增强检察建议的“刚性”。

  一份革新 打铁还需自身硬,检察建议的“刚性”最终还得靠提升建议质量来增强

  事实上,公开检察建议,不仅是对被建议者的监督,也是对建议者的监督。

  “确立检察建议公开制度,也是检察机关的‘自我革新’,以公开为突破口,带动检察建议工作的整体提升。”冯键表示,检察建议的质量如何,一公开,社会自有评价,这样一来,能倒逼检察官做好调查,提升检察建议的质效。

  甘露也表示,打铁还需自身硬,公开也好、纳入考核也好,检察建议的“刚性”,除了“借力”,最终还得靠提升建议质量来增强,“有质量的检察建议才能‘自带分量’”。

  大竹县检察院检察长陈刚对此深有体会。此前,大竹县检察院在参与乌木滩水库周边生态环境综合治理专项活动中,发出31份检察建议,督促14家行政执法部门及4个乡镇,用半年时间让乌木滩水库水质从Ⅲ类转变为了Ⅱ类。

  “为了增强这31份检察建议的权威性与说服力,我们做了大量调查工作,帮助相关部门厘清责任、找准对策。”陈刚介绍,为了解实情,大竹县检察院调查走访组干警和辖区乡镇的工作人员,对离库区500米范围内的餐饮店、养殖场等污染源进行地毯式排查,最终形成5类、涉及31项违法情形的问题台账。此后,该院抽调多名熟悉民事、行政工作的干警,对所涉及的《水污染防治法》《土地利用法》《食品安全法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律进行了梳理,查找适用的法律法规依据,逐一明确对应的主体责任部门,分别发出检察建议,最终促成了问题解决。

  用建议的质量支撑建议的“刚性”,不少配套制度也在探索之中。

  记者注意到,随《公开办法》下发的还有7个附件,包括具体的文书格式、审批流程表等。“这是为了让检察建议的制发流程更标准规范,突出其严肃性、权威性。”刘萍表示。

  层层把好质量关,遂宁则要求对检察建议实行案件化办理。“一份建议的‘出炉’,需经历立项登记、项目调研、起草、征求意见、备案审查等程序,通过走访,全面掌握、充分积累原始数据材料,做到有的放矢。”于强说。

  “以前,我们在内部考核中强调检察建议数量。今后,我们将组织开展检察建议专项评查评鉴,评选优秀检察建议,供学习借鉴和宣传推广。”刘萍说,检察建议将求质而不求量,该出手才出手,让每份建议都能掷地有声。

  编后

  检察建议在推进社会治理法治化、促进依法行政、维护社会公益等方面有重要作用,但一些检察建议一发了之,没有督促落实和跟踪问效,成了“烂尾工程”。希望我省检察机关在增强检察建议刚性的实践中,能更多聚焦普遍性、前瞻性问题,让检察建议针对性、启示性更强,也希望相关部门携手合作,多在落实上做文章,在机制上花心思,助推检察建议监督质效不断提升。

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